提到營所制，眾人第一反應便是聯想到曾經在大漢實行了二十多年的“營田制”，不少將領都下意識地皺起了眉頭。
何為營田，簡單地講，就是由官府組織的一種低成本生產組織模式。其好處自不用提了，安置流民，恢復生產，在統一戰爭期間，各地的軍、民屯為朝廷提供了海量的糧食與作戰物資。
這一筆收入，讓朝廷二十多年都割舍不下，雖然順應時勢發展，不斷給營田戶減輕負擔，但扣扣索索，一直到開寶十年之后，營田制才真正、全面而徹底地廢除。
而民屯雖然取消的，但軍屯依舊延續了下來，在大漢諸邊，都有以營田模式展開農牧勞作的情況。只不過，換了個名義，作為戍邊、訓練任務的一種，加之勞動強度大大減小，以及定期輪換，如此方沒有乾祐末至開年初那般怨聲載道，乃至屢次出現騷亂。
因此，邊地軍屯，依舊是諸邊將士軍需供應的重要補充，緊靠朝廷的糧餉調撥以及邊地州縣的微薄產出，成本還是太高昂。
說到底，營田制只是一種特殊背景、特定環境下的應急之策，長期為之必然滋生矛盾，產生問題。但在實行初期，在安置流民、恢復生產事務上有奇效，也往往用在破后而立的時候。
以安西如今面臨的困境，劉旻想到通過營田來解決，也是可以理解的。畢竟，想要維持安西軍民的日常供應，在外部支援難以依靠的情況下，挖掘自身，進行大生產、大開發活動，也是必然選擇，只要農牧產出多了，問題依舊迎刃而解了。
按理說，以安西這樣戰后凋敝、亟待養息的現狀，是比較適合搞屯田的，但同樣不可否認的是，安西的情況并不能按常理對待。
事實上，安西眼下，是基本沒有實行營田制軍民基礎的。就拿軍隊來說，安西軍隊的構成，主要由西北邊軍、團練以及征召的諸胡部卒構成，而其中，除了胡人是為錢財賣命之外，余者更多是響應朝廷號召，鑄劍為犁，開拓西域。
他們到安西來，一方面是為了獲取功名富貴，另一方面則干脆是迫于軍令，不敢違背。但不管是哪方面的原因，到安西來屯田放牧，絕不在他們地選項之內，因為他們大部分人，在國內都屬于有產者，基本都有屬于自己的田土房產，要種地，為何要選擇留在安西？
早些年，劉旻也嘗試過，那還是在龜茲之戰結束，漢軍橫掃天山以南后，考慮到朝廷物資轉運、軍需供給之艱難，劉旻就嘗試過讓大軍就地在允護水、托什干水流域屯田，當時就在軍中引起了不小的怨言，隨著對黑汗國戰爭的持續進行，最終也停罷了。
可以想見的是，倘若都督府再重提屯田，安西將士的態度大抵還是抗拒，甚至比當年要更激烈。封國之事已然定下，安西被分封出來，那是早晚的事，再加上朝廷停止西征諸政的消息已然傳開，三萬安西將士中，有多少人愿意留下來陪都督府在這里種田放牧，這顯然是個未知數。
再從民的角度來說，不論胡漢，愿意從國內遠遷到安西來，目標坦白地說就是為了利益，比在國內更多的好處。若依營田制，勞作所得大部分產出，都需要上繳官府，恰恰在于，沒有多少人愿意留在安西給都督府打工。
如果注定要被剝削，在國內至少還有鄉土、宗族，為什么要千里迢迢到安西來，吃飽了撐的？好不容易才招攬來了這些國民，都督府又怎么可能將之逼走。
而倘若維持當下寬松的、溫良的稅收水平，那只需保持現狀即可，根本沒有必要在搞什么集中屯田，那只會把碎葉、郭城地區已然初步形成的官民地稅關系再度打亂。
因此，真正可以施行營田制的，反倒是那些案黑汗、薩曼降卒、遺民，作為二等人，他們注定了要被壓榨。然而，又才定下對這些人的清洗計劃，在這樣的情況下，怎么搞營田，又如何組織？
當然，殿中的安西將領們自然不會去思考背后深層次的一些東西，只是下意識選擇排斥，像到碎葉述職的楊城指揮使朱琚便直接道：“營所制？大王，將士們到安西，是為了立功受勛，是為了壯志大業，您不會又讓我等又去屯田種地吧！”
朱琚此言，算是代表在場所有人發問的，他們心中有同樣的疑惑。在他們看來，劉旻所謂的“營所制”，大抵就是怕將士們反對，而換個名稱罷了，本質上還是營田，還是他們在安西種地.
大抵是感受到了將領們的隱憂，迎著一雙雙關注的目光，劉旻伸手以作安撫，微微一笑，道：“諸位不必緊張，我又豈會做違逆將士心愿的決定！且放心，我所提營所，非彼營田！”
說著，劉旻便將他與僚屬們商討的營所制內容講出。
以保證安西諸軍糧食安全供應為目標，就必須要發展生產力，提高糧畜產量，因此，屯田畜牧是必需的，這一點毋庸置疑。
兵農合一是基礎，戰時為兵、平時為農乃是營田的基本特征。而劉旻所擬施行之營田，自然是在此基礎上有所變化，比如生產資料與生產成果的分配。
依劉旻的計劃，將對安西諸軍以營為單位，甚營所，作為生產組織核心。每個營所配相當數量的農牧民，當然，這些農牧民以地方土著為主（也可稱之為農奴），從大漢移居的國民基本以自由民的身份存在。
同時，再給每個營所圈地，都督府發放一定的牲畜、工具，完成生產資料的初級分配，然后便可進行大生產。在農牧產出的分配上，都督府暫定收取三成，余者由各營所所有并進行內部的自由分配。
到此為止，比起國內那種剝削式的營田制，并沒有太大的區別，最主要的變化，只在于剝削對象換成了地方土著，將是由都督府與營所共享其成。
這樣的營所制，雖然有一定的吸引力，但還不夠，劉旻的“營所制”真正的核心，還要再加一個“所”字。
所，即公所，這是過去這些年大漢在坊市制度演變中出現的一種基層管理機構，在城市中，大概以五、六市坊置一公所。
因此，稱之為“營所”，也意味著每個營所除了軍事、農牧生產組織之外，還具備行政管理職能，劉旻計劃將政務、治安、稅收、律法、教育、防火等一系列地方官府擁有的職權，盡付于營所。
可以說，這是一種類似于再分封的制度，每個營所，都是一個基本社會單位，核心是營兵，而作為營所指揮使，擁有轄下一切權力，包括生殺大權，這是給那些愿意留在安西打拼的軍官們準備的。
劉旻設置的營所，對都督府，基本只需要盡繳稅、守備及從征義務，倘若成行，安西治下將誕生一大批“土皇帝”，法理保護的那種。
而受安西都督府直接管理的，將是各城鄉縣鎮以及自由民，諸營所的設置，也將圍繞著各大城市展開，成為拱衛城市的“衛星”。
當劉旻把他設想的“營所”概念解釋完之后，勤政殿中再度陷入了一片沉寂，包括趙王劉昉在內的很多人都表情凝重，還有一些人面面相覷。
這完全就是一場分封嘛！
