通過兩年的考察，張孝武和一眾官員認為如今圣漢官場中最大的掣肘便是官制，以縣衙為例子，縣令總管一切，全縣的軍民政權都掌握在縣令一個人手中。雖然縣衙有四個人領官餉，分別是縣令、縣丞、縣尉和教諭，但掌握全縣財政大權的主簿居然是縣令的私人會計兼出納。除了四人之外，縣衙內所有人的糧餉花銷全都是縣令一人負責，也就是說除了縣丞、縣尉和教諭外，其余人全都是縣令的私人雇員。
因此縣令想要養活衙門雇員，必須增加除了國稅（田稅）之外的其他稅收，而各地層出不窮的稅收花樣，部分因為縣令需要養活衙門里的人。
張孝武可以理解許多縣令最后腐敗活成了自己年輕時最討厭的樣子，畢竟這是千百年來舊制度的沿襲，家天下讓皇帝認為整個國家都是自己的，讓州牧認為整個州都是自己的，讓縣令認為整個縣都是自己的，在自己家里拿點錢，并不算是偷。
在通訊不發達，科技落后的封建社會中，縣令負責制度導致百姓只知道縣官，而不知朝廷，對于百姓來說，他們的縣令便是當地的土皇帝。絕對的權力導致絕對的腐敗，后世國內的校長負責制也是如此。當一個人大權獨攬時，所有的誘惑迎面撲來，一個人想不腐敗都很困難。
為了改革，張孝武在北方四州財政穩定之后，逐步著手于衙門改革，一是必須進行分權，二是必須增加公務員數量。但張孝武先是增加了國家公務員數量，以縣為例，先前縣衙內只有縣令、縣丞、縣尉和教諭四人是公務員領取國家薪俸，而今增加到了四十八人。
多出來的四十四人領國家薪俸，意味著他們不再是縣令的雇員，縣令同樣也無權直接對縣衙里的四十八人進行開除和停俸處理。當然，縣令仍舊有權對下級進行人事調整，只是人事任免需要上報給府衙一級，府衙則會派遣專門的人員對這四十七人的升遷獎勵進行核實。
隨后，張孝武又對縣衙進行了更加明晰化的分權行為，以縣衙為例子，縣令（又稱知縣）統一管理縣衙所有工作，主要負責縣衙內人事、財政和后勤；
縣丞負責管理當地民生、戶籍和建設，縣城也是全縣衙的二把手，在縣令不在時全權負責縣衙內的一切工作；
縣尉負責管理當地治安、防衛和軍事，相當于民兵部長和派出所長，只負責抓捕和公訴；
教諭主管當地教育、宗教祭祀、文化發展，主持全縣重大節日活動；
主簿主管當地財政預算、稅收等事務，主簿的設立讓全縣財政權從縣令私人手中回到了官府手中；
縣判負責當地案件判斷、刑罰和監獄，相當于法院，將縣令最大的判案權收回，從此之后縣令不在審理案件，將專業的事交給專業的人；
縣祝負責當地檔案縣志編修，祠堂贈牌，例如某村某個老婦守寡多年撫養子女長大多年未婚，經過村正申請，縣衙七人商議之后，由縣祝代表衙門送去貞節牌坊……縣祝是六個副縣令級中最空閑最沒有權力的人，主要是用作官員的過度或調整。縣令雖然不能直接免職，但可以通過調整將不順眼的官吏調整到縣祝一職，以作懲罰。
但即便縣衙的公務員數量增加到四十八人，依舊避免不了腐敗，好在張孝武并非剛正不阿的人，他知道有人的地方便有腐敗，再富裕的國家，也避免不了腐敗。
貪婪是人性之中最難根除的基因，許多嘴上嚷嚷著清廉的人，實際上卻是貪腐的打老虎。尤其大國治國，只要讓腐敗在可控范圍之內，讓人心生畏懼而有所底線，便是成功的標志。因此張孝武委任張通明擔任北方四州的總督察官，專門監控各地官場是否發生腐敗，并且接受百姓的舉報——當然，如果事小的話他們并不會管，除了發生人命官司，他們也不會輕易對官員動手。
改革是很艱難的，大前提背景則是北方的經濟復蘇，稅收增加，社會穩定，百姓安居樂業。而官府衙門的公務員數量增加，也讓一些人在工作中更加具有歸屬感，不再提心吊膽哪日因為得罪了上官而被免職下獄。
管驤認為張孝武是法家學子，兀松認為他是兵家學子，張孝武自己笑稱自己是雜家學子，什么都會一點點，什么都懂一點點，但深入下去還需要專業的人做專業的事。
此時張通明向張孝武引薦了一個人才，號稱東明先生的郭祥。郭祥是司州人，年少時游歷天下，二十歲參加科舉考試，中舉之后卻毅然放棄了為官的機會，轉而游學天下，是一個法家傳人，主張法治天下。
在家天下的社會中提倡法治天下，對皇權而言實在是大不韙，因此郭祥也只能一邊游學，一邊用《圣漢律》幫助一些蒙冤的人打官司做訴師，名氣雖然大，但在縣令最大的情況下，他也只能盡自己的微薄之力。
郭祥中年之后定居在揚州做訴師，但如今揚州貪腐嚴重，訴師不過是替人行賄的橋梁罷了。郭祥雖然在揚州朋友眾多，但始終不是揚州當地人，做事艱難，且違背內心理想，便聽從了友人的勸告，攜帶全家來到北方四州的幽州府。由于他精通《圣漢律》且口才極佳，很快便引起了張通明的注意，兩人深談之后，被張通明引為知己。
張通明將其引薦給張孝武后，郭祥說道：“《圣漢律》固然為國家根本律法，然存在許多不足之處，先是此律法乃三百年前制定，彼時時況與今日大不相同，他日之法今留弊端良多。如刑罰一項，圣漢初立之時人口稀少匪盜猖獗，正所謂亂世用重法，便是小偷小摸也會被判處流役。而今依舊采用亂世法則則未免刑罰過甚，致使百姓懼怕官府，心中厭惡。”
張孝武沒想到此人是個改革家，便問道：“你的意思是，連《圣漢律》都需要修編嗎？”
“不是修編，而是大改。”郭祥道，“律法為人所制定，乃協助官府治理百姓，而他日百姓與今日百姓不同，律法也需順時而變。若是一成不變，則律法便成了禁錮人的枷鎖，禁錮百姓不說，還禁錮官府。若律法完全有用，則世間為何還有如此之多的罪惡？”
張孝武大笑道：“好，郭先生，由你來重新制定《圣漢律》，不，不叫《圣漢律》，我們叫做《新律》，先在北方四州嘗試使用，看《新律》和《圣漢律》哪個更能夠促進國家發展！”
郭祥拱手道：“東明必不辱使命！”
